Refus de levée d’immunité à l’égard de Ksila et Cheikh Rouhou : Une Première dans le droit parlementaire Tunisien ?

La commission du règlement interne et de l’immunité a refusé la levée d’immunité à l’égard de Kh.Ksila et Cheikh rouhou, deux élus de l’ANC. Si l’affaire mettant en cause le 1^er est connue (accident de la circulation causant des blessures), les griefs de l’affaires concernant le second ne sont pas encore précises.

De toute manière, contrairement aux pratiques de l’ancienne commission de l’immunité de la chambre des députés qui se pliait automatiquement aux requêtes du ministre de la justice demandant la levée d’immunité à l’égard des députes, l’actuelle de l’ANC a résisté.

Il faut dire que la question d’immunité posait toujours des problèmes pratiques (étendue de la levée d’immunité) et évoquait toujours un débat théorique (elle mettait en cause le principe constitutionnel que tous les citoyens sont égaux devant la loi).

La pratique de la levée de l’immunité parlementaire en Tunisie a été souvent malheureuse.

Je me rappel très bien du Cas Khmaies Chemmari dont son immunité a été levée dans des conditions dramatiques : le député priait en vain la plénière de la Chambre des députés (présidée alors par Habib Boulares) de ne pas le laisser tomber après l’avoir aussi demandé devant la commission. Hélas ! il a été même embarqué dès sa sortie du Palais le Bardo.

En revanche, d’autres en ont profité pour échapper aux poursuites judiciaires dont un certain AF.. qui n’a pas même vu son dossier transmis à la commission malgré que le dossier des griefs et d’accusation portés à son encontre faisait plus d’une centaine de pages.

Certes, le refus de la commission (présidée par Haithem ben Belgacem-CPR) de lever l’immunité sur deux élus appartenant à l’opposition est une première. Mais on ignore les arguments de ce refus.

On espère que ce refus ait été fondé sur des considérations juridiques pour que ca soit vraiment un excellent cas de « jurisprudence ».

Composition des Commissions et Groupes au sein de l’Assemblée Constituante

Au vu du poste précédent représentant graphiquement la répartition des sièges au sein de l’Assemblée Constituante, la composition des structures de cette institution devrait suivre une logique mathématique faisant que toutes les tendances seront représentées au sein de ces différentes structures.

Ainsi, la base de la répartition sera le « Groupe ». La tendance en droit parlementaire moderne oblige à permettre au maximum des partis politiques de pouvoir former un Groupe.

Mes Calculs, prenant en compte plusieurs paramètres dont il est impossible de les évoquer ici, font que le nombre de groupe sera aux environs de 8 groupes avec la remarque que chaque parti ne peut former qu’un seul groupe.

On aura un groupe pour chacun des partis suivant : Nahdha, CPR, Aridha, Takattol, PDP, et 3 groupes formés en fonction de coalition entre différents partis et listes disparates.

Il est à remarquer ici que ces calculs partent de l’idée que le groupe ne signifie nullement un parti et que la formation de groupe n’est pas un droit exclusif aux partis. C’est la tendance du droit parlementaire moderne telle que émise et expliquée par la doctrine spécialisée et les recommandations de l’UIP.

Le mécanisme de la formation de ces groupes va influencer directement sur le nombre des commissions et leur mode de composition.

En effet, le schéma impose que l’Assemblée Constituante ne pourra avoir que 6 commission au maximum dont Une Pour la rédaction de la Constitution et une Pour le Règlement interne.

Ces commissions se composeront de 31 membres (max).

Le schéma de cette composition sera le suivant : Nahdha (12 membres), CPR (4), Takattol (3) [Remarquez que les 3 partis auront un total de 19 sièges permettant une certaine majorité), Aridha (4), PDP (2) et les 6 autres restants seront répartis soit entre les 3 groupes soit entre différents partis minoritaires [même si je pense que PDM et Al Bdil avec d’autres formeront un groupe ; el Moubadra , Afek et d’autres formeront aussi un groupe…].

Bien entendu, ce schéma part de l’idée que tous les partis vainqueurs, surtout, et vaincus ont clairement affirmé que la règle du consensus sera mise en premier plan. Si tel est le cas, le meilleur moyen d’y arriver ou de le tenter sérieusement, serait de passer par les Groupes.

Sinon, et si on veut passer par un schéma classique, ca sera une peine perdue et un grand gaspillage du temps.

Comme on voit, la conception d’un règlement interne pour cette Assemblée Constituante n’est pas une chose aisée. Au contraire elle est très complexe et pénible.

Les choses auraient été différentes si les textes (les décrets-lois) ont expressément précisé le mandat de cette Assemblée (Mission et Durée). Ainsi, on aurait facilement rédigé un R.I puisque il n’aura que 2 commissions au maximum : une pour rédiger la Constitution et autre pour son R.I. Les commissions ad hoc et autres spéciales (enquêtes, par exp) n’entrent pas en ligne de compte.

Mais, malheureusement, les choses ne sont pas faites comme elles le devraient être.

De la procédure d'adoption des projets de lois promulguant des codes de lois

La chambre des députés a tenu aujourd'hui une séance plénière au cours de la quelle est adopté un projet de loi promulguant le nouveau code des ports maritimes.

Encore une fois, le débat général précédant la discussion des articles n'a pas respecté à la lettre les termes du règlement intérieur dans le sens que certaines interventions ont évoqué des questions générales se rapportant au secteur du transport en général et maritime en particulier.

A ce titre, l'article 51 du RI précise que le débat général porte sur les principes du projet de loi. Les quels principes peuvent être dégagés de son exposé de motifs ou de son préambule s'il en a une.

Mais la phase la plus importante dans cette séance s'est située au moment du passage à la discussion des articles.

En effet, le RI (article 52, dernier paragraphe) autorise la séance plénière, dans le cas d'adoption d'un code, à ne pas lire tous les articles et se limiter à la lecture des amendements proposées et les articles qui leurs sont relatives. Cette option n'est possible que si elle votée à la majorité des députés présents ; majorité qui ne doit pas être inférieur au tiers des députés.

Le président de la séance a demandé le choix de la séance plénière qui a opté pour la l'option offerte par l'article 52.

Le rapporteur se fiant à une procédure déjà suivie par la chambre (l'adoption du code de la protection de l'enfant) a procédé directement à la lecture des articles amendés sans suivre l'ordre numérique des articles (le code contenait 145 articles) et s'il est fait interpellé immédiatement par le président de la séance (le 1^er vice président, en l'occurrence) qui lui rappela que la séance doit voter tous les articles du code mais seuls les articles amendés seront lus.

Ce choix est juste. Si on avait suivi l'option du rapporteur, on n'aurait pas donné l'occasion aux députés de débattre de certains articles non amendés. D'ailleurs, on a vu des interventions à propos des articles non amendés.

Ceci étant dit, il reste que cette procédure nous rappel qu'on suit une trajectoire parallèle à notre RI.

Ainsi, la simple lecture des articles 51 et 52 nous fait savoir la pathologie. Le 2^ème paragraphe de l'art 51 précise que le débat porte sur les articles et les amendements qui leurs sont relatifs. Il n'y pas d'aussi explicite que le RI dissocie article et amendement proposé. Théoriquement parlant, on transmet à la séance plénière le projet de loi tel qu'il est déposé par le gouvernement et les amendements adoptés et approuvés par la commission qui en était saisie. Autrement dit, au départ, la séance débattra d'un texte non amendé. Elle débattra aussi de ses amendements proposés parallèlement aux articles qui lui sont afférents. Pratiquement, on transmet à la séance un texte déjà amendé au stade de son étude par les commissions et en conséquence des questions réponse/écrites échangées avec le gouvernement.

C'est dans ce sens qu'il faut lire le dernier paragraphe de l'article 52. En effet, l'option est donnée à la séance plénière de se suffire à la lecture des amendements proposés et les articles concernés par ces amendements. Ainsi, ce n'est pas la lecture des articles amendés qui est visée par cette disposition.

La Coutume parlementaire: mal au point?

La Chambre des députés vient d'adopter, hier, un projet de loi amendant le code électoral* en modifiant les articles 72 (1er paragraphe) et 106 (5ème et 6ème paragraphe) et en ajoutant 4 paragraphes à l’article 37.

En réalité, ce projet de loi a remplacé 2 autres projets de lois déposées auprès de la chambre et qui ont amendé séparément les articles en question.

Aucune procédure particulière n'est prévue en aucun texte (constitution, loi ou règlement interne de la chambre…) concernant cette question.

En effet, le dépôt d'un projet de loi devant la chambre des députés après avoir été approuvé par le conseil des ministres et requis l'avis du conseil constitutionnel engendre une procédure juridique propre à lui et toute cette phase, même n'ayant pas encore aboutit à son adoption en séance plénière, constitue une phase de procédure constitutionnelle dans l'adoption d'un projet de loi dont l'arrêt ou la modification ne devrait pas être aléatoire ou sans fondement constitutionnel.

Du coup, on constate, une autre fois, que notre procédure législative souffre d'un manque de précision manifeste.

En outre, même si le projet adopté hier n'a fait que réunir dans un seul texte, les dispositions de 2 autres projets de lois dont la constitutionnalité a été validée par le conseil constitutionnel, on aurait pu se demander si un tel projet déposé n'aurait pas eu l'obligation de passer une autre fois par le conseil constitutionnel?

Mon opinion va dans ce sens car je pense que le respect de la procédure constitutionnelle en la matière impose ce passage obligatoire par le dit conseil même si son avis ne sera pas différent de ses avis qu'il a donné à propos du fond des deux autres projets.

Plus frappant, le rapport de la commission des affaires politiques ne fait aucune allusion à ces 2 projets déposés et à leur remplacement par le projet adopté.

Si demain, un documentaliste se penche sur le parcours des projets de lois, il aura du mal à trouver le point d'atterrissage de certains d'entre eux vu qu'aucune procédure n'a été prévue et qu'aucune indication n'a été donnée dans ce sens.

Encore une fois, la technique juridique parlementaire s'est basée sur le hasard.

Dans le même ordre, on se pose la question si la chambre a le droit de procéder à une injonction de répondre contre le gouvernement à propos des questions écrites qui lui ont été adressées et demeurées sans réponse?

En effet, les commissions permanentes saisies du projet de loi portant réforme portuaire ont adressé au gouvernement depuis fin décembre des questions écrites à propos du dit projet. On attend encore les réponses.

Durant des années en cours, auparavant, les services de la chambre tenaient un chronomètre à partir de la date d'envoie pour relancer ces questions et rappeler au gouvernement le besoin de répondre. La coutume été scrupuleusement respectée. Passés 15 jours de la date d'envoi sans réponse, on rappel une 1ère fois, 2ème fois et ainsi de suite.

Mais depuis des années, cette pratique a été abandonnée, spécialement depuis l'entrée en exercice de la chambre des conseillers.

Alors peut-on revenir à cette coutume ou cette pratique? Peut-on encore parler de coutume constitutionnelle après son abandon?

Si aujourd'hui on invoque son application, devrons nous trouver une justification constitutionnelle ?

Rappeler au gouvernement qu'on lui a posé des questions et qu'on attend ses réponses revient-il à lui imposer le devoir de répondre?

Du coup, on est au cœur des rapports exécutif/ législatif. Au cœur de la constitution. Parler de coutume dans ce cadre c'est puiser dans une technique parlementaire hasardeuse aussi.

* Faut-il remarquer cette dénomination différente de celle de la constitution qui parle de loi électorale et non du code. Même si la remarque parait subtile, la question de cette dénomination pourrait être soulevée d'un point de vue d'harmonie entre notions telles que utilisées employées par nos différentes normes juridique.

La procédure d'urgence dans les projets de lois

L'étude des projets de loi au sein de la chambre des députés est doublement réglementée par la constitution et le règlement de la chambre.

En effet, l'article 28 de la constitution traite du vote des projets de lois ordinaires et organiques et du projet de loi de finances. L'article 33 s'intéresse aux projets de lois soumis à la commission mixte paritaire et le chapitre X est consacré aux projets de lois modifiant la constitution.

A l'exception des projets de lois constitutionnels qui sont soumis à un régime particulier, la constitution prévoit pour les projets de lois organiques qu'ils ne sont soumis à la délibération de la chambre qu'à l'expiration d'un délai de 15 jours après leurs dépôts.

Qu'en est-il des projets de lois ordinaires?

Pour ces projets c'est le règlement de la chambre qui s'en charge. Son article  43 stipule que la commission ne peut déposer son rapport à propos de tels projets avant l'expiration d'une semaine de sa réception du projet. Le terme réception est une traduction du terme arabe «tasallom» qui est en principe usé en matière de délivrance. Le même article ajoute que si le Président de la république demande l'urgence à propos d'un projet de loi ordinaire, la commission est tenue d'établir son rapport dans un délai ne dépassant pas la semaine.

D'abord on comprend que la demande d'urgence n'est admise que pour les projets de lois ordinaires!!!

Ensuite, l'article est tellement lacunaire qu'il pose un tas de problèmes:

1-   «ne dépassant pas la semaine» la semaine à partir de quand?. L'interprétation donne lieu normalement au premier élément de référence cité par l'article qui est la réception.

2-   Comment la commission prend note de sa réception des projets de lois?

Pour trouver une réponse éventuelle (car ce n'est pas évident et vous aller le voir) il faut d'abord exposer le "comment ça marche":

Le projet de loi est déposé avec un bordereau du ministère des relations avec les 2 chambres indiquant le titre du projet, ses documents annexes et le ministère dont il émane.

Le bureau d'ordre de la chambre met un accusé de réception (cachet) indiquant la date du dépôt et lui attribue un n° d'ordre spécial. Le projet et son bordereau sont transmis au président de la chambre avec des suggestions du secrétaire général des commissions compétentes.

Une fois le président de la chambre entérine les propositions, les services de la séance établissent 2 lettres que signera le président de la chambre. Une à l'intention de tous les députés leur informant du dépôt du tel projet et les commissions saisies; une autre à l'intention du (ou des) président de la commission saisie l'informant de la saisine de sa commission pour le projet en question. Ces 2 lettres auront une daté différée de 1 à 2 jours de la date du dépôt.

Entre-temps, les services des unités d'assistance des commissions auraient programmé avec le président de la commission concernée sa date de réunion qui interviendra dans les 4 jours ou 5 au maximum de la date du dépôt.

Ainsi, nous avons 3 dates: une date de dépôt du projet; une autre de la lettre de saisine de la commission et une 3^ème date de la réunion de la dite commission.

Si on tient à la lettre de l'article 43 qui parle de réception ou "tasallom", on dira que cette date coïncide avec celle de la réunion de la commission car, en pratique, c'est au cours de ce rendez-vous que les députés prennent connaissance du projet en question.

On pourrait dire aussi que les délais courent à partir du moment où la commission a été saisie par l'effet de la lettre adressée à son président.

Mais la pratique est allée carrément pour une autre solution.

En effet, on considère que le délai est compté à partir de la date du dépôt du projet!!!

Le Projet de Loi sur le "Timeshare" en commissions

Déposé il y a une dizaine de jours à la chambre des députés, le projet de loi sur l'hébergement touristique en temps partage (ou vacances en temps partagé; communément connu sous le nom du "Timeshare") a vu son étude par les commissions de la chambre atteindre un stade avancé par la décision de la commission des équipements et des services d'adresser des questions écrites au gouvernement à propos du tel projet.

Un groupe de travail, issu de la dite commission, a étudié le projet soumis en s'appuyant sur des études du droit comparé et a formulé plusieurs remarques de fond et de forme que la commission a adopté en totalité.

Ce projet de loi est une refonte totale de la législation en vigueur gérée par la loi 46-1997. Il vise à contourner les difficultés recensées à l'occasion de l'application de la dite loi et de mieux organiser le cadre structurel du secteur "Timeshare".

Que ce soit en Tunisie ou ailleurs, beaucoup de personnes ont été victimes d'escroquerie. Le problème est presque identique: Les acquéreurs croyaient qu'ils détenaient un droit réel alors qu'en réalité ils ne venaient d'acquérir qu'un simple droit personnel de vacances pour une période déterminée dans une unité hôtelière affectée à cet usage. S'y ajoute le manque d'entretien de ces unités par les sociétés gérantes et le manque de flexibilité quant à l'endroit et à la période choisie.

Juste pour donner un aperçu sur l'importance de ce secteur du temps partagé qui a plus de 25 ans, Il génère un chiffre d’affaires annuel supérieur à 9,4 milliards de dollars et Selon les prévisions, il enregistrera une croissance deux fois plus rapide que celle de l’ensemble du secteur des voyages et du tourisme au cours des dix prochaines années. Actuellement, l’on compte 6,7 millions de titulaires vacances en temps partagé dans le monde entier.

Coté technique parlementaire, les questions de la commission des équipements et des services ne devraient être adressées au gouvernement qu'après que les 2 autres commissions chargées du même projet (Commission de législation générale et commission des finances) auraient finies son étude au stade des questions.

Avant, chaque commission adresse ses questions séparément et indépendamment des autres commissions sous le titre des questions de la commission X. Mais depuis quelque temps, une coutume a été adoptée obligeant l'envoi des questions des commissions en totalité et sous le titre des questions de la chambre.

Le fondement de la coutume est pleinement justifié par le fait que la commission n'est pas réellement habilitée à adresser des questions au gouvernement qui tient des rapports avec la chambre (pas avec une commission), mais son application n'est pas toujours heureuse.

Ainsi, les commissions chargées du budget et du plan continuent à adresser leurs questions séparément. Ensuite, dans le cas, par exemple du projet sus visé, on se demande à partir duquel moment les questions de la commission des équipements pourraient ou devraient être adressées au gouvernement si les autres commissions ne prennent pas une décision claire et précise à son propos?

La 2ème commission mixte paritaire

Depuis l'instauration du bicaméralisme parlementaire en Tunisie avec la mise en place de la chambre des conseillers, la navette parlementaire n'a fait de navette qu'une seule fois. En effet, la chambre des conseillers adoptait sans modification les projets de lois que lui soumet la chambre des députés.

Il faut noter que le terme "navette" est inapproprié pour le cas de la Tunisie car il n'y pas de 2^ème lecture. La chambre des députés adopte en une seule lecture le projet de lois et le soumet à la chambre des conseillers qui doit l'adopter dans un certain délai. Si l'adoption se fait sans modification le projet est soumis au président de la république pour promulgation. Si modification a eu lieu, une commission mixte paritaire se constitue pour approuver un texte unifié qui sera soumis à la chambre des députés.

Cette semaine on assiste à la 2^ème commission mixte paritaire à propos du projet de loi relatif aux établissements du secteur audio-visuel que la chambre des conseillers a modifié son article 7 par la suppression d'un terme inapproprié.

C'est l'occasion pour nous de s'interroger sur la nature de modification engendrant la nécessité d'une CMP. En effet, la coutume parlementaire tunisienne faisait une nette distinction entre modification de forme et modification de fond et que seule la 2^ème implique une qualification du projet en tant que "projet n° 2".

Avec le bicaméralisme, il se peut qu'on verra des CMP se constituer pour des modifications de forme corrigeant la conjugaison d'un verbe ou la ponctuation d'un terme!!!