Un exercice parlementaire pathologique : Retour sur une plénière tumultueuse

L’ARP (Assemblée des Représentants du Peuple) a tenu Samedi 24/3 et Lundi 26/3/2018 deux plénières consacrées à la décision du Conseil de l’Instance Vérité et Dignité (IVD, instance de justice transitionnelle) de proroger son mandat d’une année supplémentaire par application de l’art 18 de la loi relative à la justice transitionnelle.

Depuis cette prise de décision, une polémique est née : l’ARP est-elle compétente pour statuer sur ladite décision ou non ?

Le Bureau de l’ARP a décidé par vote de sa majorité que la décision de l’IVD doit être soumise à approbation du Parlement par une majorité absolue de ses membres.

La plénière du Samedi 24/3 qui n’est pas venue à terme a été reprise le Lundi 26/3 et les débats ont laissé apparaitre plusieurs comportements pathologiques.

Incontestablement, ces deux plénières resteront dans les annales du droit parlementaire tunisien tant par les manœuvres politiques qui ont été essayées tant par les points techniques soulevées qui mettent, encore une fois, à nu les faiblesses du R.I (Règlement Intérieur).

Techniquement, 3 questions essentielles sont à évoquer :

Qui a autorité d’interpréter le R.I ? Quel est le régime du Quorum ? Et quelle Majorité ?

Interprétation du R.I

Le R.I n’a pas évoqué le cas de l’article 18 de la loi relative à la justice Transitionnelle qui dispose que le conseil de l’IVD peut proroger son mandat d’une année et transmet sa décision à l’ARP.

Le débat est né. Certains estiment que cette transmission est juste pour information, d’autres pensent que c’est une transmission pour en statuer. Ce débat a eu lieu au sein même du Bureau de l’ARP qui a statué en faveur de la seconde interprétation par vote de ses membres et contestation d’une partie de l’opposition et le parti Nahdha (membre de la coalition gouvernementale).

Donc, le Bureau s’est approprié cette autorité d’interpréter les dispositions du R.I et ce n’est pas la première fois qu’il le fasse d’où s’est créé une coutume parlementaire dans ce sens.

Mais théoriquement, aucune disposition ne lui donne explicitement cette autorité. Aucune autre instance d’ailleurs ne s’est vue accordée un tel pouvoir.

En effet, ni l’article 48 relatif aux pouvoirs du Président, ni l’art 56 relatif aux attributions du Bureau ni même l’art 87 relatif au domaine de compétence de la commission du Règlement Intérieur, de l’immunité et des droits parlementaires et électoraux, ne confèrent un tel pouvoir.

Comble de cette légistique lacunaire et médiocre du R.I, cet article 87 qui instaure explicitement une commission chargée du « droit parlementaire » et « droit électoral » et que lui confère comme attribution ? « droit électoral » et « travail parlementaire » !!!

Le rédacteur de cette disposition pensait que « travail parlementaire » est synonyme de « droit parlementaire » !! Insensé. Car si le 1^er tiret de cet article faisait usage de « droit parlementaire », il ne fera aucun doute que le pouvoir d’interprétation du R.I reviendrait incontestablement à cette commission.

Hélas ! Encore plus, il est de bonne pratique juridique de ne pas contester son propre fait. Contester la compétence du Bureau après l’avoir défendu et approuvé est inapproprié.

Conclusion ; le pouvoir et l’autorité du Bureau pour interpréter le R.I se fonde sur une coutume parlementaire non contestée jusque-là.

Le Quorum

S’il y a une question aussi précise dans le R.I s’est précisément celle du Quorum.

D’abord, pour les commissions. L’art 75 est clair : La commission se réunit par la présence de la majorité de ses membres. A défaut, elle se réunit une demi-heure après, quel que soit le nombre des présents.

Ensuite, pour les plénières. L’article 109 est aussi sans équivoque. La plénière se tient à l’heure prévue par la présence de la majorité absolue de ses membres (109 membres). Sinon, et après une demi-heure, elle se tient par la présence minimale du 1/3 de ses membres (73 membres).

Rappelons que cet article est une disposition générale qui s’applique à toutes les plénières sans exception et ne souffre d’aucune exception.

Malgré la clarté et la précision de cet article, il n’y pas une disposition qui a été violé et pathologiquement appliquée comme l’article 109.

La plénière relative à l’IVD n’a pas manqué d’évoquer une autre mauvaise application de cette disposition.

Revenons d’abord à l’historique des violations :

D’abord, les plénières relatives aux questions orales et au débat avec le gouvernement se tiennent sans le moindre respect de l’article 109. Les plénières de Samedi, par exemple, se tiennent souvent avec une présence qui ne dépasse pas une dizaine d’élus.

Ensuite, pour des plénières ayant pour objet l’adoption de projets de lois organiques ou un vote nécessitant une majorité renforcée (3/5 ou 2/3), on considérait que le quorum requis est le nombre des voix exigées (145 élus pour la majorité de 2/3 et 131 élus pour la majorité de 3/5). Et ceci est une violation flagrante de l’art 109. Allez chercher quelle tête a pensé cette merveille !!! C’est incroyable.

Il est manifeste qu’on confond Quorum et majorité.

D’ailleurs, cette confusion va se confirmer par le débat qu’a connu la plénière du 24/3/2018.

Que s’est-il passé ?

Des élus ont voulu boycotté la plénière contestant la décision du bureau de soumettre la décision du Conseil de l’IVD à l’approbation de la plénière par une majorité absolue.

Pour y arriver, certains élus ont refusé d’accéder à l’hémicycle d’autres ont refusé d’enregistrer « électroniquement » leur présence et ce dans le but d’empêcher que le quorum soit réuni.

Bien entendu, la définition du « quorum » variait d’un élu à un autre. Pour certains c’est 109, par référence au chiffre qu’implique la majorité absolue (article 126.2). Pour d’autres c’est 73, par référence à l’article 109 tiret 2 relatif au minimum du quorum exigé.

Le président de l’ARP, constatant par un balayage visuel que la présence des élus dépassait le quorum minimum exigé, a décidé d’ouvrir la plénière et entamer son ordre du jour dans un climat de contestation.

Et heureusement que cette plénière ait eu lieu pour se rendre compte d’une autre lacune de ce R.I

En effet, on devrait se poser la question : Comment les élus enregistrent leur présence ?

Avant, les élus signaient une liste d’émargement à l’entrée de l’hémicycle. Cette technique était encore utilisée alors même qu’on faisait usage du vote électronique. Ensuite, on a évolué vers l’enregistrement digital sur 2 appareils devant l’hémicycle.

La raison est simple : le dispositif électronique mis en place à l’intérieur de l’hémicycle était conçu pour le vote et non pour l’enregistrement des présences.

Mais avec l’ANC (l’Assemblée Nationale Constituante), ils ont décidé d’utiliser le système électronique du vote pour enregistrer la présence en faisant actionner le bouton vert (qui équivaut vote « Pour »).

Et c’est dans ce sens que le R.I n’a pas fait la distinction entre enregistrement de présence et exercice du vote non pas volontairement mais par ignorance de la grande différence entre les deux actes.

Ainsi, après avoir précisé la nature du quorum dans l’art 109, il faut remonter à l’art 125 pour trouver le régime du vote et l’art 127 pour trouver les techniques du vote.

En effet, l’art 125 dispose que la teneur du vote est soit acceptation, soit refus soit abstention, tandis que l’article 127 dispose que nonobstant le vote sur les personnes, on vote soit par voie électronique, soit levée de mains soit par appel des élus. En aucun cas on peut combiner entre 2 techniques saufs cas exceptionnels annoncés par le président de la séance.

Il est évident que les articles 125 et 127 concernent le vote et non l’enregistrement de la présence.

Quand un élu actionne le bouton vert pour enregistrer sa présence il n’exerce pas un droit de vote tel que prévu par ces dispositions ci-dessus.

Alors plusieurs questions :

Un élu avait-il le droit de refuser l’enregistrement électronique de sa présence ?

Un élu refusant l’enregistrement électronique de sa présence pourrait-il voir sa présence physique comptabilisée dans la liste des présents ? Et pourrait-il la contester ?

Enfin, le Président de la séance pourrait-il tenir compte de la présence physique des élus indépendamment de l’enregistrement électronique ?

Alors :

Oui, Un élu a le droit de refuser l’enregistrement électronique de sa présence.

Mais, sa présence physique pourrait être comptabilisée. Et il ne pourra pas la contester.

Qu’est-il venu faire dans un hémicycle s’il ne voulait pas être considéré comme présent ?

Il faut chercher la réponse dans les articles 26 et 41 du R.I. En effet, l’art 26 interdit à l’élu de s’absenter des travaux de l’ARP sans préavis. Quant à l’article 41 il rend cette présence des élus OBLIGATOIRE.

Ainsi, il est du devoir du Président de la séance de constater cette présence physique de l’élu dans l’hémicycle indépendamment de l’enregistrement électronique.

D’ailleurs, il est de coutume parlementaire que l’administration tient compte de cette présence physique de l’élu pour répondre favorablement à sa réclamation de correction de la liste des absents générée par le système informatique du vote électronique.

La Majorité

Pour trouver la majorité requise pour une question bien déterminée, il faut se référer à l’article 126 du R.I qui prévoit 3 sortes de majorité : majorité des présents dont le nombre des élus favorables ne devant pas être inférieur à 1/3 (donc 73 oui minimum) ; majorité absolue (109) et majorité renforcée (3/5 et 2/3).

La question de la décision IVD n’est pas énumérée dans cet article.

Le Bureau a décidé que la majorité requise est une majorité absolue (109 élus).

Comment a-t-il déduit cette majorité ?

Probablement par référence à la nature de la loi relative à la justice transitionnelle qui a créé l’ IVD et qui est une loi organique nécessitant une majorité absolue.

C’est une interprétation défendable puisqu’ un vote négatif sur la prorogation du mandat aboutira à la disparition de cette instance impliquant une altération substantielle de la loi d’où la nécessité d’une majorité requise pour amender une loi organique.

Cependant, il faut souligner qu’à défaut d’un texte explicite et en cas de silence de l’article 126, la majorité de droit commun dans le R.I est celle prévue au point 1 de ce même article.

En conclusion : toute cette misérable expérience qu’a vécu l’ARP le 24 et le 26 Mars 2018 n’aurait pas dû se produire si le texte de la loi de la justice transitionnelle n’était pas aussi lacunaire et pathologique et spécialement ses dispositions relative à cette instance IVD.

On aurait aussi pu l’éviter si on avait fait une saine conception des dispositions du R.I et de l’exercice parlementaire.

Quand Le Bureau de l’ARP alterne le bon et le mauvais dans l’interprétation du Règlement intérieur

Aujourd’hui, 15/03/2018, Le bureau de l’Assemblée des Représentants du Peuple a pris plusieurs décisions.

Deux de ses décisions méritent une réflexion.

1)            La Prorogation des délais pour les amendements

La présentation des amendements est clairement fixée et encadrée par les dispositions de l’article 121 du Règlement Intérieur.

Les Dispositions de l’article 121 ne laissent aucune équivoque et ne sont pas sujettes à interprétation puisqu’elles sont des dispositions procédurales de nature formelle.

Les amendements sont proposés dans un délai maximum de 4 jours à partir de la publication du rapport de la commission sur le site web de l’ARP.

Pour le Projet du Code des Collectivités Locales, le délai prend fin aujourd’hui.

Dans une première, le Bureau décide de proroger ce délai d’un jour supplémentaire.

Si on tient à la lettre formelle du texte, le bureau a violé le R.I car il n’avait pas cette possibilité et ce pouvoir.

Et pourtant, personnellement j’approuve car l’intérêt du texte en question et son importance justifient qu’on dépasse cette exigence formelle et procédurale pour assurer un bon texte de loi.

J’ai toujours pensé que le Bureau peut avoir un apport considérable en apportant des remèdes adéquats aux maux causés par ce même Règlement intérieur.

Mais attention.

Si je suis un élu, et que je conteste un amendement approuvé (amendement déposé après délais prévus par le texte), je serais très tenté d’agir en inconstitutionnalité pour non-respect de la procédure législative car ce grief est largement admis par la jurisprudence constitutionnelle comparée et ne fais l’objet d’aucune contestation dans le droit parlementaire.

Mais le bureau de l’ARP n’a pas continué sur la même lancée.

2)            La Présidence d’une Commission d’enquête

Ce même Bureau a traité aujourd’hui d’un différend entre élus concernant la présidence d’une commission d’enquête.

C’est un sujet qui a fait l’objet d’un post précédent.

Le Bureau a décidé d’attribuer la présidence de ladite commission au 1^er groupe au vu du nombre de ses membres.

Cette décision est malheureuse.

Désormais, toute commission d’enquête sera présidée par le 1^er Groupe sauf si la requête de sa création provient de l’opposition (qui ne peut le faire qu’une seule fois par an).

Le Bureau n’a non seulement donné une interprétation discutable, mais il a aussi freiné une coutume parlementaire consistant à attribuer la présidence de la commission au groupe qui l’a demandé.

Le Bureau doit se souvenir de cette décision.

Polémique autour de la Présidence d’une commission d’enquête

Une polémique, comme d’autres, a connu l’ARP (Assemblée des Représentants du Peuple) concernant la présidence d’une commission d’enquête devant enquêter sur les causes de la classification de la Tunisie dans la liste « noir » des pays présentant des risques de paradis fiscaux par l’union européenne.

Encore une fois, à chaque polémique ou un débat qui fait surface, on se rend compte que le Règlement intérieur de cette Assemblée en est la cause de tous (ou presque) ces maux.

Principes Généraux

L’article 63 du R.I de l’ARP dispose que l’Assemblée crée des commissions permanentes ou spéciales comme elle peut créer, éventuellement, des commissions d’enquêtes.

L’article 64 dispose aussi que les commissions sont composées (de 22 membres) selon la règle de la représentativité relative. Cette règle est expliquée par le même article : chaque groupe aura un siège pour 10 membres de son groupe (exemple : un groupe ayant 100 élus, il aura 10 sièges).

Ces articles 63 et 64 s’appliquent à toutes les commissions (permanentes, spéciales ou d’enquête).

Donc, pour les 22 membres, l’application de la règle de la représentativité proportionnelle ne fait plus l’ombre de doute.

Mais qu’en est-il de son bureau ?

Ici, le R.I altère entre l’explicite et l’implicite.

L’explicite dans le Règlement intérieur

L’article 98 du R.I dispose que l’opposition (définie à l’article..) peut demander la constitution d’une commission d’enquête une fois par session parlementaire et la présider.

Cet article est formel : si l’opposition demande la mise en place d’une commission d’enquête, elle aura le poste du Président de ladite commission.

Ainsi, le poste du Président d’une commission d’enquête est clairement et explicitement réglé par le R.I concernant un cas unique.

Mais qu’en est-il des autres cas ?

L’implicite dans le Règlement intérieur

Les dispositions spéciales aux commissions d’enquêtes ne résolvent pas le problème. Il faut revenir aux dispositions communes et spécialement l’article 70 du R.I.

Le 1^er paragraphe de cet article précise que c’est le Bureau de l’ARP qui fixe la quotepart des postes au bureau de la commission revenant à chaque groupe tout en respectant la règle de la représentativité proportionnelle.

Mais le 2^ème paragraphe dispose que la présidence des commissions de même nature est attribuée en fonction de la règle de la représentativité proportionnelle.

Il est évident que cette disposition concerne les commissions permanentes (9 commissions, article 87 ; et les commissions spéciales : 9 commissions, article 93).

En effet, la disposition du 2^ème paragraphe de l’article 70 ne peut s’appliquer sainement que si on un nombre fixe de commissions pour lesquelles on devra attribuer des présidences. Ce qui fait défaut pour les commissions d’enquêtes car leur nombre n’est pas connu d’avance.

Formellement, on peut se tenir à la lettre du 2^ème paragraphe de l’article 70 et exiger l’application de la règle de la représentativité proportionnelle, mais une telle démarche serait un peu utopique et irrationnelle.

La coutume Parlementaire

Une certaine coutume parlementaire a fait que le député qui signe la demande de la mise en place d’une commission d’enquête en premier (ou même d’une proposition de loi ou une pétition) en soit considéré l’auteur et que la présidence lui soit confiée.

Dans le cas d’espèce, l’initiative appartient à un élu appartenant à un groupe minoritaire (du point de vue cartographie des groupes) et un parti minoritaire (du point de vue de cartographie partisane au sein de l’ARP).

Alors, faut-il appliquer aveuglement le 2^ème paragraphe de l’article 70 du R.I ou appliquer la coutume parlementaire ?

La minorité Parlementaire

La réponse à la question précédente doit passer par la mise à nue, une autre fois, des défaillances de ce R.I de l’ARP qui non seulement a bloqué cette Assemblée mais aussi il a été un facteur déterminant pour la dépouiller de plusieurs de ses compétences.

En effet, ledit règlement a été rédigé en dehors de toute considération prospective d’un travail parlementaire moderne et efficace.

La conception a été faite en prenant en facteur 2 paramètres rigides et exclusifs de toute autre considération : majorité et opposition.

Mais dans un parlement, il peut y avoir une autre catégorie des élus : la minorité. Une minorité flexible qui n’appartient ni à la majorité ni à l’opposition.

Une lecture de la cartographie politique actuelle de l’ARP laisse émerger une forte « minorité » d’environ 56 élus (soit 25%) qui ne peut être classée ni de majorité ni d’opposition.

Les groupes Machrou3, watania, 14 élus non appartenant à des groupes et encore, présentent une force réelle au sein de l’ARP mais, si analysés seulement au vu des dispositions formelles du R.I, peuvent ne pas être considérés comme tels ce qui est aberrant.

Un Règlement à côté du développement du droit parlementaire

Il est évident que le R.I n’est pas fait pour hisser l’ARP à l’institution parlementaire que voulait la Constitution.

Il est temps que cette ARP fonctionne en tant que parlement et non en tant que tribune de plaidoirie devant un tribunal où on invoque des théories d’interprétation de droit civil tirées du COC (qui date de 1909).

La présidence d’une commission d’enquête n’est en aucun cas soumise à une disposition impérative et formelle. Et il est préférable de faire avancer l’action parlementaire par le biais de moyens et procédures spécifiques au droit parlementaire et non par des analyses qui n’ont rien à voir avec.

Cette polémique doit pousser les parlementaires à se hisser en dehors de ce clivage (un peu dépassé) Majorité/Opposition et penser à la minorité parlementaire qui doit avoir autant de droits et de privilèges.

Un Système Constitutionnel politiquement défiguré

En Tunisie, actuellement, tout le monde s’accorde que rien ne va plus. L’Etat est en miette. Le gouvernement est de nature bâtarde ; le parlement est en disfonctionnement ; le régime politique reste imprécis.

La question qui revient sur toutes les lèvres : Qui gouverne réellement ce pays ?

Une synthèse des réponses à la question précédente laisse entendre que nous sommes en état d’anarchie.

Pourtant, une sage lecture du dispositif constitutionnel laisse entendre qu’un tel dispositif a été mis pour barrer la route au retour de la dictature (politique) mais pas pour la dictature de l’anarchie.

Nous y sommes.

La Constitution est-elle responsable de cet état chaotique ?

Non.

Ce sont les lois qui ont précédé cette Constitution et d’autres qui ont été adoptées après.

La loi électorale, celle relative à la justice transitionnelle, le règlement intérieur de l’ARP, la loi relative à la banque centrale et tant d’autres lois et mesures laissent entendre que la dislocation de l’Etat Tunisien est un programme planifié.

Si on tient au dispositif Constitutionnel, on se rend compte que, théoriquement, L’ARP (Assemblée des Représentants du Peuple) est le centre du pouvoir décisionnel.

Or , aujourd’hui, on se rend compte que cette ARP est loin d’être le centre de décision politique.

Tout se passe ailleurs.

Aujourd’hui, par exemple, la collecte des déclarations des dirigeants syndicaux et politiques laisse entendre que les jours du gouvernement actuel sont comptés.

La transition politique ne se fait plus via le Parlement mais via les plateaux audiovisuels.

Qui est responsable ?

Les parlementaires, certainement. Mais aussi le règlement intérieur de l’ARP.

Ces élus, ont gouté au plaisir de la visibilité médiatique, et profitant de la faiblesse du dispositif règlementaire parlementaire, ont cru pouvoir et devoir passer à une communication ultra personnelle (extra institutionnelle).

Aujourd’hui, c’est à travers des interviews de syndicalistes et « mercenaires » politiques au profit de certains partis que nous pouvons détecter une « volonté » de déposer l’actuel gouvernement. Les parlementaires y ont été exclus.

Avons-nous les bons parlementaires ?

Avons-nous le bon Parlement ?